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ESTE ES MI POSICIONAMIENTO SOBRE LA PROPUESTA DE LEY DE SEGURIDAD INTERIOR

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El proyecto de Ley de Seguridad Interior no es aceptable ni viable, porque no cuenta con fundamento legal, presenta graves insuficiencias conceptuales, y violenta el pacto federal y derechos y garantías de la sociedad.

En esta propuesta hay serios problemas de origen (previos a su elaboración), que hacen innecesario analizar una propuesta de Ley, para la cual el Congreso no cuenta con facultades para expedir, que no resulta necesaria porque ya existen disposiciones constitucionales para regular la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad y porque no existe un concepto de seguridad interior en las normas jurídicas mexicanas, entre otros aspectos.

Estos temas no pueden soslayarse, porque ponen en riesgo los derechos humanos de los mexicanos y la estabilidad de nuestro Estado de Derecho.

Problemas de origen.

1. La propuesta de ley intenta legalizar la ilegalidad.

Múltiples declaraciones de las fuerzas armadas, de grupos políticos, de analistas y de los autores de esta iniciativa, han reconocido que por más de una década las fuerzas armadas han participado en tareas de seguridad pública en diversas entidades del país, sin un marco jurídico que los respalde. Esto implica reconocer que se ha actuado durante todo este tiempo al margen de la ley, violentando todas las normas y hasta derechos de la sociedad, sin que nadie haya puesto un alto, con la complicidad de todos los órdenes de gobierno. Qué país el nuestro donde se impulsa una ley para justificar hechos injustificables, que dañan a todos los mexicanos.

2. Se trata de emitir una ley sobre un “tema” en el que el Congreso de la Unión no tiene facultades expresamente concedidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en ningún otro ordenamiento jurídico.

La Constitución faculta al Congreso en el artículo 73 para legislar sobre diversas materias como sobre seguridad nacional (fracción XXIX-M), seguridad pública (fracción XXIII) y protección civil (XXIX-I) pero en ninguna parte establece facultades para legislar en materia de seguridad interior. Proponer, discutir y, en su caso, aprobar una ley para lo que no se tiene facultades, por el simple interés político de impulsar una estrategia en el combate a la delincuencia organizada (por decir lo menos) es un acto arbitrario y absolutamente violatorio de nuestro Estado de Derecho.

Pero parece que este Congreso ya se le está haciendo costumbre legislar sobre temas sobre los que la Constitución y las leyes no le otorgan facultades, y hacerlo sin consecuencia alguna, amparados en el derecho parlamentario. Ahí está la Ley General de Víctimas aprobada por este Congreso y publicada en el Diario Oficial de la Federación en 2013, cuando no se contaba con facultades constitucionales para hacerlo, y la reforma mediante la cual se adicionó la fracción XXIX-X al artículo 73 constitucional para facultar al Congreso para legislar en la materia en el año 2016. Es decir, hasta tres años después de expedida la Ley, el Congreso se otorgó la facultad de legislar sobre la materia.

Qué manera de acomodar las cosas y que grave resulta para un país que busca caminar por la vía de la ley. Ahora se pretende repetir la misma historia y seguramente veremos en algunos años una reforma Constitucional para darle al Congreso la facultad de legislar sobre seguridad interior.

3. Los promotores de esta propuesta de Ley se fundamentan en una mentira al señalar que no existen disposiciones constitucionales que normen y regulen el actuar de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública.

Ya sea por ignorancia, por interpretación equivocada o mala fe, es reprobable que se intente aprobar una ley, además de sin facultades constitucionales, basada en mentiras.

Los invito a que lean el artículo 29 constitucional sobre estados de excepción, el artículo 129 sobre las tareas de las fuerzas armadas en tiempo de paz y el artículo 119 y se pregunten si realmente nuestra Constitución no es muy clara sobre los momentos y las formas en que las fuerzas armadas pueden legalmente actuar en seguridad pública.

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.


La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Artículo 119. Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a las entidades federativas contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o transtorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la Legislatura de la entidad federativa o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida.

Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.

Lo lamentable es que durante todos estos años en que las fuerzas armadas han estado en las calles, no se han respetado ni la Constitución ni las leyes, se les ha hecho a un lado con la complacencia de gobernadores y poniendo en riesgo el pacto federal. La Constitución establece procedimientos claros, pero se ha querido actuar al margen de la norma, no porque no existan disposiciones, sino por intereses o por comodidad.

4. Se pretende aprobar una ley sobre seguridad interior, cuando no existe en la Constitución ni en las leyes, una definición de que se entiende por seguridad interior y cuáles son sus alcances y sus límites. Se pretende hacer pasar por seguridad interior las actividades que realicen las fuerzas armadas en materia de seguridad pública y en cualquier otro hecho que se les ocurra. Que peligroso para nuestro país y para las familias mexicanas.
En México la única referencia a la seguridad interior está en el artículo 89 constitucional fracción VI y es meramente enunciativa, no la define ni la acota:

VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

La principal referencia sobre seguridad interior se encuentra en el Código de Justicia Militar que contiene el título séptimo. “Delitos contra la seguridad interior de la nación”, entre los que considera la rebelión y la sedición.

De igual forma, la fracción II del artículo 1 de la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos se establece como una de sus misiones “garantizar la seguridad interior”, al igual que en el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Armada de México que señala: “La Armada de México es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país; en los términos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes que de ella derivan y los tratados internacionales”. Sin embargo, no existe en México ninguna disposición legal que establezca lo que es la seguridad interior y la forma en que las Fuerzas Armadas podrían participar en estas tareas para cumplir sus objetivos.

El Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018 se aventura a dar una definición de seguridad interior vinculándola directamente al concepto de seguridad nacional, pero sin determinar sus alcances, las materias que contiene y las autoridades responsables:

“De este modo, la seguridad interior debe ser entendida como una función política que, al garantizar el orden constitucional y la gobernabilidad democrática, sienta las bases para el desarrollo económico, social y cultural de nuestro país, permitiendo así el mejoramiento de las condiciones de vida de su población”.

El programa ve como eje de sus acciones a las Fuerzas Armadas: “Nuestras Fuerzas Armadas poseen características que hacen necesaria e indispensable su participación en las operaciones para reducir la violencia y garantizar la paz social en regiones específicas del país”.

En primer lugar no se puede legislar sobre algo que no está definido y que puede ser usado con propósitos poco claros. En el mundo el concepto de seguridad interior es muy variable; México debe establecer su propio concepto.

Es muy peligroso para el país legislar sin antes resolver el concepto y los alcances de la seguridad interior, así como el papel que podrían desempeñar de manera extraordinaria y temporal las fuerzas armadas en estas tareas. Con esta propuesta de ley se está intentando convertir de manera permanente a las fuerzas armadas en policía “suplente”, cuando esa no es la facultad que les otorga la Constitución. Legislar sin resolver antes la ambigüedad conceptual en que operan las Fuerzas Armadas puede ser nacionalmente peligroso, al no saberse a ciencia cierta qué tipo de tropas demanda el país ni cuál sería el alcance de su misión en el ámbito de la seguridad interior. El riesgo es hacer más rígido, irrevocable, su carácter actual de policía suplente. Lo peligroso de legislar sin saber de qué estamos hablando.

5. La propuesta de ley parte de pensar erróneamente que las fuerzas armadas son mejores para las tareas de seguridad que las policías.

Grave error y gran mentira. Las propias fuerzas armadas han reconocido públicamente que no están entrenadas, ni tienen la capacidad para actuar como policías y a pesar de ello los hemos tenido en tareas de seguridad por más de diez años, con todos los problemas que esto ha generado para la población.

Las declaraciones de gobernadores (ejemplo, gobernador Yunes) y de demás autoridades de que las fuerzas armadas actuarán como policías, además de absurdas son insostenibles, porque la naturaleza de las fuerzas armadas no es policiaca y no tienen el entrenamiento para realizar esas actividades.

Así se viola hasta la propia jurisprudencia en la que fundamentan la actuación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, en donde en ningún caso se habla de suplir funciones: “Es constitucionalmente posible que el Ejército, Fuerza Aérea y Armada en tiempos en que no se haya decretado suspensión de garantías, puedan actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas diversas de seguridad pública. Pero ello, de ningún modo pueden hacerlo “por sí y ante sí”, sino que es imprescindible que lo realicen a solicitud expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles y de que en sus labores de apoyo se encuentren subordinados a ellas y, de modo fundamental, al orden jurídico previsto en la Constitución, en las leyes que de ella emanen y en los tratados que estén de acuerdo con la misma, atento a lo previsto en su artículo 133.”

En adición, sólo basta ver los resultados que se ha logrado con la presencia de las fuerzas armadas en diversas entidades del país durante la última década, que han sido desastrosos. No existe ninguna evidencia de que la presencia de las fuerzas armadas en las calles y su participación en seguridad pública se haya expresado en mejores indicadores, sino por el contrario, la violencia y la delincuencia han crecido exponencialmente en esas entidades y en otras regiones del país.

Sólo basta revisar las estadísticas oficiales del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública sobre incidencia delictiva del fuero común y del fuero federal en las entidades federativas para darnos cuenta que estos indicadores no han disminuido a pesar de la presencia de las fuerzas armadas en esas entidades federativas.

Pero aún más grave es que las fuerzas armadas se han quedado de manera permanente en tareas de seguridad, supliendo a las policías (no apoyándolas), sin ningún tipo de control y contribuyendo directamente al desmantelamiento de los cuerpos policiacos en todo el país y a la irresponsabilidad de los gobernantes frente a la sociedad que gobiernan.

6. Que no tenemos policías confiables por eso se necesitan las fuerzas armadas.

Es cierto que en las policías estatales y municipales, desde hace muchos años, ha prevalecido la corrupción, la falta de capacitación y de entrenamiento adecuados. Pero también es cierto, que la presencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública ha sido un factor determinante para desmantelar los cuerpos policíacos, en muchas entidades del país.

En las entidades donde participan las fuerzas armadas en seguridad pública, no han llegado a fortalecer y apoyar las labores de las policías, sino a sustituirlas en sus funciones, con lo que se han destinado menos recursos y esfuerzos a modernizar esos cuerpos policiacos.

Los gobernadores y presidentes municipales han encontrado en este mecanismo una forma de evadir sus responsabilidades sobre la seguridad pública en sus entidades y no han buscado crear cuerpos policiacos adecuados, que aceleren la salida de las fuerzas armadas de su territorio. Para ellos, resulta cómodo delegar sus responsabilidades en materia de seguridad, a cuerpos federales, a pesar de las molestias que se genere en su población.

Pero además las fuerzas armadas no actúan gratis, en las entidades donde operan, además de los grandes recursos presupuestales que reciben, en donde no hay transparencia bajo el escudo de la seguridad nacional, son pagados por los gobiernos estatales. Resulta imposible que se les pida a las entidades federativas que inviertan en la creación de cuerpos policíacos modernos y bien preparados, cuando por un lado no hay incentivos para hacerlo, y por otro lado, no se cuentan con los recursos para hacerlo, porque se destinan a pagar a quienes suplen en esas funciones.

Con esta propuesta de Ley nos podemos esperar que la seguridad pública quede en manos, de manera permanente, de las fuerzas armadas. Preparémonos a vivir en un sociedad sometida, en donde en los hechos hay un estado de excepción sin aplicar las disposiciones constitucionales pertinentes.

7. Qué los ciudadanos piden la presencia de la fuerzas armadas en las entidades.

Los ciudadanos no piden a las fuerzas armadas, piden a sus gobernantes que les den seguridad y tranquilidad. Y se han visto atrapados ante las mentiras y las falsas promesas de los políticos que les dicen que la única manera de lograrlo es con la presencia de las fuerzas armadas en sus ciudades, aunque eso signifique ceder derechos y garantías.

Los gobiernos han atrapado a la sociedad en la falsa disyuntiva entre seguridad y libertad.

Es obligación del Estado y de los gobiernos otorgar a la sociedad seguridad pública, sin violentar sus derechos y sin hacerlos renunciar, en los hechos, a la protección que les dan las leyes.

Aceptar la presencia de las fuerzas armadas en labores policiacas, cuando esta no es su función, ni su naturaleza, es condenarnos a ser un país y una sociedad limitada en sus garantías y en su desarrollo.

8. Se dice que la presencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad no violentan los derechos humanos.

Esto es absolutamente falso. Los riesgos de violaciones a derechos humanos son permanentes, porque no está en la naturaleza de las fuerzas armadas actuar como policías, no cuentan con la capacitación y el entrenamiento necesarios para interactuar con la sociedad. Las fuerzas armadas son entrenadas para repeler agresiones y para actuar ante estados de excepción en donde se suspenden temporalmente garantías. Su función ha crecido para prestar ayuda a la sociedad ante desastres naturales, pero eso no los capacita para actuar como policías. Responden a una organización vertical y disciplinaria y cuentan con fuero, lo que les da condiciones especiales frente al resto de la sociedad.

Está ampliamente documentado a nivel internacional el riesgo que conlleva el tener a las fuerzas armadas en tareas policiacas y la gran cantidad de violaciones a derechos humanos que se dan cuando actúan en labores policiacas.

En el caso de México, existe una gran cantidad de denuncias ante las Comisiones Nacional y Estatales de Derechos humanos, sobre violaciones realizadas por miembros de las fuerzas armadas, durante sus operativos.

Ahí están también muchos casos conocidos por todos, que no vale la pena mencionar, de poblaciones enteras que vieron violentados sus derechos, cuando las fuerzas armadas intentaron cumplir con sus tareas de seguridad pública. Habrá que preguntarles a muchas de estas poblaciones si realmente quieren a las fuerzas armadas en sus calles.

Con esta propuesta de ley, se pretende utilizar el temor de la sociedad a la inseguridad, como pretexto para que las fuerzas armadas actúen para poner orden. Así transitaremos del temor social a la inseguridad, al terror social a las fuerzas armadas. Esto a nadie ayuda, ni al país, ni a la sociedad, ni a las propias fuerzas armadas.

9. No sorprende que los creadores de esta iniciativa de ley sean legisladores que no conocen de seguridad pública y de lo que los ciudadanos quieren (Diputados César Camacho Quiroz y Marta Sofía Tamayo).

Los autores de esta iniciativa muestran claramente su desconocimiento sobre seguridad pública y particularmente sobre la ausencia de un concepto de seguridad interior y de límites en su comprensión y en la operación de quienes participen en ella.

Baste leer las palabras de Salvador Cienfuegos, titular de la Secretaría de la Defensa Nacional, que las recupera Jorge Fernández Menéndez, “Razones” (Excélsior, 06-12-2017, pág. 12): "No hay nada que defina, me decía el general Cienfuegos en aquella oportunidad, qué es la seguridad interior y cuándo son problemas de seguridad interior. Desde mi punto de vista, estamos entrando ya en un panorama donde muchos de los asuntos que considerábamos de seguridad pública hoy han escalado y tienen que ser considerados problemas de seguridad interior".

En y con sus propias palabras, Cienfuegos se sitúa y nos da la razón de acuerdo a lo que afirmo en la página 1, inciso 2 del presente trabajo.

Intentan justificar la presencia ilegal de las fuerzas armadas en diversas entidades del país, proponiendo una ley, para la que el Congreso no tiene facultades de legislar, que les dé garantías a las fuerzas armadas para actuar, pero no a los miembros de la sociedad, que son los que realmente merecen tener certidumbre y certeza en el actuar de sus autoridades.

Legislar para dejar seguras y contentas a las instituciones armadas parece más propio de una dictadura que de una democracia como pretende ser la mexicana. Las democracias lo que deben fortalecer y asegurar son los derechos y las garantías de su sociedad.

Los autores de la iniciativa pretenden mañosamente, sugiero, desconocer la falta de facultades del Congreso en la materia, el que no exista una definición de seguridad interior en México, el significado de la seguridad pública y la seguridad nacional y sobre todo, que el eje de nuestro país es la sociedad, no instituciones castrenses. También desconocen lo resuelto por la Suprema Corte:

 

“Seguridad pública. Su realización presupone el respeto al derecho y en especial de las garantías individuales. Del análisis sistemático de los artículos 16, 21, 29, 89, fracción VI, 129 y 133, de la Constitución, así como 2o., 3o., 5o., 9o., 10, 13 y 15, de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 1o., 2o., 3o., 10 y 11, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y 1o., 2o., 9o. y 10, de la Ley Orgánica de la Armada de México, se deduce que el Estado mexicano, a través de sus tres niveles de gobierno y de todas las autoridades que tengan atribuciones relacionadas, directa o indirectamente, con la seguridad pública, deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta, traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución reconoce a los gobernados. El examen de los diferentes preceptos citados, con los demás elementos que permiten fijar su alcance, lleva a concluir que, jurídicamente, los conceptos de garantías individuales y seguridad pública no sólo no se oponen sino se condicionan recíprocamente. No tendría razón de ser la seguridad pública si no se buscara con ella crear condiciones adecuadas para que los gobernados gocen de sus garantías; de ahí que el Constituyente originario y el poder reformador de la Constitución, hayan dado las bases para que equilibradamente y siempre en el estricto marco del derecho se puedan prevenir, remediar y eliminar o, al menos disminuir, significativamente, situaciones de violencia que como hechos notorios se ejercen en contra de las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos. Por ello sería inadmisible en el contexto jurídico constitucional interpretar la seguridad pública como posibilidad de afectar a los individuos en sus garantías, lo que daría lugar a acudir a los medios de defensa que la propia Constitución prevé para corregir esas desviaciones. Consecuentemente, por el bien de la comunidad a la que se debe otorgar la seguridad pública, debe concluirse que resulta inadmisible constitucionalmente un criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de fenómenos que atenten gravemente contra los integrantes del cuerpo social, así como de cualquier otro que favoreciera la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales consagradas en el código supremo. Por tanto, debe establecerse el equilibrio entre ambos objetivos: defensa plena de las garantías individuales y seguridad pública al servicio de aquéllas. Ello implica el rechazo a interpretaciones ajenas al estudio integral del texto constitucional que se traduzca en mayor inseguridad para los gobernados o en multiplicación de las arbitrariedades de los gobernantes, en detrimento de la esfera de derecho de los gobernados”.

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